Energía para la gente y con la naturaleza

En su sesión número 112, celebrada el 4 de julio de 2024, el Consejo Asesor de la Facultad de Ciencias Sociales (FCS) de la Universidad de Costa Rica (UCR) acordó por unanimidad, pronunciarse sobre el proyecto de Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional (Expediente 23.414), actualmente en discusión en la corriente de la Asamblea Legislativa.

El pronunciamiento del Consejo Asesor se basa en los criterios emitidos en los oficios FCS-34-2023 del 23 de enero de 2023 y FCS-15-2024 del 10 de enero de 2024, donde se analizaron alcances y potenciales impactos del proyecto de ley.

En resumen, el Poder Ejecutivo promueve un proyecto de ley marco con el objetivo de modernizar el Sistema Eléctrico Nacional (SEN) de Costa Rica.  Esta iniciativa busca abordar diversos aspectos regulatorios relacionados con la generación, comercialización, transmisión y distribución de energía eléctrica, tanto a nivel nacional como internacional.

Considerando que:

• El modelo eléctrico de Costa Rica ha sido un pilar fundamental para el desarrollo social y económico del país durante casi ocho décadas.  Bajo la tutela del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), este modelo ha contribuido a la democratización del acceso a la energía, la justicia social y la construcción de un tejido social resiliente.

Desde su creación en 1948, el ICE ha trabajado incansablemente para garantizar un sistema eléctrico solidario. Su labor ha permitido llevar la electricidad, a bajos costos para las personas usuarias, a los rincones más remotos del país, promoviendo la inclusión y equidad en la provisión de este servicio público esencial. De esta manera, el ICE ha hecho realidad el derecho humano al acceso universal a la electricidad.

La accesibilidad a la electricidad, tanto en zonas urbanas como rurales, ha transformado la calidad de vida de millones de personas, facilitando el acceso a la educación, la salud y las oportunidades laborales.

En el contexto actual del cambio climático, debilitar al ICE implicaría debilitar el tejido social de Costa Rica.  Esta institución clave juega un papel fundamental en la recuperación y resiliencia frente a las amenazas naturales y la vulnerabilidad social.  Un ICE debilitado podría dificultar la respuesta ante los desastres sociales, los cuales, según se prevé, serán más frecuentes y severos en el futuro. La capacidad demostrada por las cuadrillas del ICE para restablecer rápidamente los servicios eléctricos y de telecomunicaciones tras el paso de huracanes, incluso superando la rapidez de respuesta en otros países, es un claro ejemplo de su importancia en este aspecto.

• Desde la existencia del ICE, el modelo eléctrico de Costa Rica ha contado con una amplia participación de sectores y actores.  Es falso que el sistema eléctrico nacional sea cerrado y, por lo tanto, requiera de una apertura. El modelo seguido ha incluido la participación de diversas entidades, como empresas privadas, gobiernos locales, cooperativas y el Estado. Esta diversidad de actores ha permitido una flexibilidad y capacidad de adaptación en el suministro de electricidad, beneficiando a diferentes sectores de la población.

Garantizar una distribución justa y sostenible de la matriz eléctrica implica considerar diversos intereses y fomentar la colaboración entre el sector público y privado, así como entre las comunidades locales y las cooperativas. Además, es fundamental asegurarse de que las políticas implementadas maximicen los beneficios socioambientales, modernicen la infraestructura eléctrica y mejoren la eficiencia energética.

• El proyecto de Ley 23.414 presenta serias inconsistencias con los principios de armonización del modelo eléctrico.  El proyecto se enfoca en el mercado y prioriza el beneficio de sectores específicos, como los grandes consumidores y generadores privados, quienes están orientados hacia la exportación de electricidad y la negociación de tarifas supuestamente, más favorables.

El modelo propuesto provocará que el ICE, las cooperativas, las empresas municipales eléctricas, los pequeños usuarios y las pequeñas y medianas empresas (Pymes) pasen a subsidiar a los grandes consumidores, generadores privados, nuevos operadores y empresas transnacionales, lo cual romperá, de facto, con el histórico modelo eléctrico solidario.

• El proyecto apunta a un modelo de mercado en vez de un modelo social de derecho:  Un modelo basado en la rentabilidad del mercado es incompatible con un modelo social de derechos debido a que cada uno opera bajo dinámicas que favorecen objetivos diferentes.  El modelo de mercado requiere márgenes de ganancias considerables para asegurar su funcionamiento, mientras que un modelo social de derechos se enfoca en garantizar el acceso de las personas a servicios públicos, priorizando el cumplimiento de derechos por encima de las ganancias.

La lógica de brindar un servicio al menor costo posible para la población y la producción ha sido cuestionada desde los años 1999-2000, especialmente con el intento de profundización mediante el Proyecto de Ley 13.873, conocido como el Combo del ICE.  La acción mercantil atenta contra la solidaridad como bien social; es importante recordar que el acceso y la universalidad no implica necesariamente solidaridad, especialmente en un mercado competitivo.

• Los generadores privados y transnacionales que actualmente operan en nuestro mercado eléctrico buscan la exportación masiva de electricidad en el mercado eléctrico regional.  Este enfoque tendrá un impacto significativo en las cuencas hidrográficas, las cuales ya enfrentan problemas de acaparamiento, alta demanda y escasez de agua. Lejos de promover la seguridad eléctrica, esta práctica representa un negocio particular que explota bienes comunes, actualmente disputados por múltiples intereses. Se debería priorizar el uso local, sustentable y comunitario de estos recursos, garantizando que beneficien a las comunidades directamente afectadas y fomentando su gestión responsable y equitativa.

• El gobierno actual se ha propuesto reducir las tarifas eléctricas y, para lograrlo, ha mostrado un claro interés en la exportación a gran escala de electricidad a la región:  Esta estrategia permite compensar y estabilizar las tarifas anuales, especialmente frente a la generación térmica de emergencia que hemos experimentado este año. Sin embargo, conlleva consecuencias significativas, ya que estamos desviando nuestro enfoque del mercado nacional hacia uno más orientado al exterior.  Esto compromete nuestra soberanía energética y obstaculiza el camino hacia un modelo renovable que contribuya a mitigar los efectos del cambio climático.

A la priorización y el favorecimiento de los intereses empresariales se suman los mecanismos de socialización de los riesgos que podrían implicar movimientos de redistribución regresiva del negocio.

• El proyecto politiza el mercado eléctrico, debilita el control y la gestión del ICE:  Se propone trasladar el control y manejo del sistema eléctrico a una nueva institución autónoma, que estaría bajo la tutela del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), un ministerio cuyo presupuesto y, por lo tanto, su capacidad de acción, han venido reduciéndose. 

Esta medida expone la toma de decisiones técnicas a la influencia de los políticos de turno, a la coyuntura y al poder económico, lo que puede comprometer la eficiencia y la sostenibilidad del sistema eléctrico. La autonomía del sector eléctrico es anulada por quedar peligrosamente supeditada al Poder Ejecutivo. 

La consolidación de esta estrategia no solo pone en riesgo la autonomía del ICE, se desecha el valioso legado de décadas de exitoso trabajo del ICE y hace inviable su futuro como institución con una larga trayectoria y experiencia en la gestión del sector eléctrico, sino que también puede afectar la calidad del servicio y la implementación de proyectos de energía renovable. 

Además de que la nueva entidad requerirá de tiempo adquirir la especialización técnica necesaria que actualmente forma parte del capital cultural adquirido por el ICE en sus ochenta años, la politización de decisiones técnicas podría llevar a priorizar intereses a corto plazo sobre soluciones sostenibles y beneficiosas a largo plazo para el país.

Esta tendencia puede dificultar la implementación de políticas energéticas coherentes y basadas en el conocimiento técnico, necesario para enfrentar los desafíos actuales y futuros del sector. Es crucial mantener un enfoque técnico y profesional en la gestión del sistema eléctrico para asegurar un suministro estable, eficiente y sustentable, que beneficie a todos los habitantes de Costa Rica y conserve los recursos naturales del país.

• El expediente crea una nueva institución autónoma que amenaza la especialización técnica que requiere el préstamo del servicio público de electricidad:  La nueva institución propuesta denominada Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional (ECOSEN) se le otorgan las funciones de Operador de Sistema y Operador del Mercado Eléctrico Nacional y las de Costa Rica ante el Ente Operador Regional en el Mercado Eléctrico Regional.

Ciertamente, el ECOSEN tendría independencia técnica, especializada y organizacional, sin embargo, la rigurosidad de la especialización técnica que requiere la prestación del servicio público de electricidad comenzará de cero. Asimismo, el expediente modifica las competencias de instituciones autónomas participantes que hoy tienen a su cargo el sistema eléctrico nacional. Por ejemplo, la Aresep en su condición de regulador, así como, del ICE en su condición de principal actor del modelo eléctrico actual. En consecuencia, peligra el resguardo de la autonomía que gozan ambas instituciones y sus competencias vigentes según el ordenamiento jurídico.

• El proyecto propone etapas públicas y etapas privativas que, al fin y al cabo, amenazan con la privatización del servicio público de electricidad:  El sistema eléctrico está compuesto por las etapas de generación, transmisión, distribución y comercialización.  El texto indica que la generación y comercialización de la electricidad serán “servicios económicos de interés general” (privados) y ya no serán servicios públicos regulados por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep).

• El proyecto no garantiza beneficios para el pequeño consumidor ni la disminución de las tarifas, ya que carece de un diagnóstico completo, y, de datos amplios y de alta calidad.  Además, faltan disposiciones concretas que evidencien beneficios para todos los sectores y tipos de tarifas. Es necesario tener certeza sobre los costos adicionales que los nuevos actores agregarían a las tarifas, incluyendo servicios auxiliares, mantenimiento, expansión del sistema y capacidades adicionales.  Tampoco está claro cómo se reflejará de manera justa en las tarifas o peajes de los nuevos operadores toda la inversión pública realizada por el ICE y el Estado a lo largo de décadas.

Para asegurar una implementación equitativa y beneficiosa del proyecto, se debe realizar un análisis exhaustivo que considere todos los factores implicados.  Esto incluye una evaluación detallada de los costos y beneficios, así como de los impactos potenciales en todos los tipos de consumidores.  Solo con esta información se podrá tomar decisiones informadas que garanticen un sistema eléctrico justo y sostenible para todos los habitantes.

• El proyecto amenaza la seguridad y la productividad energética de Costa Rica, ya que carece de un ejercicio de prospectiva estratégica integral a corto, mediano y largo plazo, con prioridad en los efectos económicos sobre los costos eléctricos del usuario final.  La amplia discusión es un proceso clave para evidenciar los prejuicios que podría sufrir el ICE, la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), las cooperativas y las empresas municipales en términos de no reconocer justamente los costos de respaldo, sostenibilidad financiera, servicios complementarios, auxiliares y otras funciones que podrían subsidiar la ganancia de los grandes consumidores y generadores privados.

Es esencial que cualquier cambio legislativo considere estos factores para asegurar una distribución equitativa de los costos y beneficios del sistema eléctrico.  De lo contrario, se corre el riesgo de desestabilizar las finanzas de las instituciones públicas y cooperativas, comprometiendo su capacidad de ofrecer servicios confiables y asequibles a todos los usuarios. Un análisis estratégico completo permitirá identificar y mitigar estos riesgos, garantizando un futuro energético sostenible y justo para Costa Rica.

• El proyecto excluye cualquier participación ciudadana y evidencia la falta de transparencia:  El proyecto deja en evidencia la total ausencia de participación social de consumidores finales, asociaciones de desarrollo, comunidades, sindicatos, grupos ambientalistas, grupos de mujeres, pequeños productores y otras estructuras de participación popular que tienen interés en impulsar la transparencia en los procesos de toma de decisiones, en la conservación del ambiente, y en contar con servicios públicos de calidad, solidarios y de acceso universal.

Paradójicamente, se propone que la Junta Directiva del Ente Coordinador del Sistema Eléctrico Nacional esté no solo conformada por representantes del gobierno y del empresariado; sino que también introduce criterios de idoneidad que tienen a limitar la participación de las agrupaciones señaladas al inicio de este punto.

• La inseguridad jurídica se observa en las incertidumbres y la ausencia de sanciones ante infractores:  El proyecto de ley genera dudas, especialmente por los alcances que podrían tener las demandas en tribunales internacionales.  Llama la atención que el proyecto de ley no introduce ningún tipo de sanciones para los agentes del mercado eléctrico que incurran en incumplimientos o violaciones a las leyes nacionales.

El Consejo Asesor de la Facultad de Ciencias Sociales, RECHAZA rotundamente el proyecto de Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional (Expediente 23.414) por las siguientes razones: 

• Incoherencia con el Estado Social de Derecho:  Este proyecto de ley se enmarca en una serie de políticas públicas que desmantelan los fundamentos del Estado Social de Derecho, al pretender justificar y entender el sistema eléctrico con criterios de rentabilidad del mercado, lo cual es incompatible con el modelo social de derechos.

• Amenaza al modelo solidario del ICE:  El ICE, desde su creación en 1948, ha desarrollado un modelo solidario que ha garantizado la democratización del acceso a los servicios eléctricos para todos los sectores de la sociedad, la justicia social y la construcción de un tejido social resiliente. El modelo propuesto podría hacer que los sectores más vulnerables terminen financiando los beneficios de los grandes actores del mercado.

• Compromete la seguridad en el préstamo del servicio público de electricidad con la creación de una nueva institución autónoma.  La especialización técnica, el capital cultural y la experiencia acumulados por el ICE, pilares fundamentales para la prestación confiable y eficiente del servicio público de electricidad, se verían desdibujados con una nueva estructura que empezaría sin bases.

• Politización del sector eléctrico y desaparición paulatina del ICE:  El proyecto de ley pretende politizar el mercado eléctrico y las decisiones técnicas, debilitando el control y la gestión del ICE.  Al supeditar el sistema al Poder Ejecutivo, al igual que se ha pretendido hacer con otros proyectos de diversa naturaleza, se priorizan intereses a corto plazo en detrimento de soluciones sustentables y beneficiosas para Costa Rica a largo plazo.  Dado que el proyecto promueve la exportación masiva de electricidad a la región puede desviar el enfoque del mercado nacional y comprometer la soberanía energética del país.

• Armonización ausente y falta de coherencia:  El proyecto de ley no cumple con la histórica deuda de armonizar el sistema eléctrico costarricense.  Una verdadera armonización requiere una ley general o integral de electricidad que ordene y concilie de manera coherente las numerosas leyes que regulan el sector.

El presente proyecto, además de ser incoherente desde su título (armonización vs. modernización), no logra este objetivo y debilita un modelo que históricamente ha dado excelentes resultados y se ha constituido en un ejemplo internacional para propios y extraños.

En definitiva, el Consejo Asesor de la Facultad de Ciencias Sociales EXHORTA a la Asamblea Legislativa a RECHAZAR el proyecto de Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional (Expediente 23.414) y a trabajar en una ley integral que garantice un sistema eléctrico justo, sustentable y acorde con las necesidades de Costa Rica.

Suscriben,



Dra. Claudia Palma Campos, Escuela de Antropología
M. Sc. Jorge Mario Zeledón Pérez, Escuela de Ciencias de la Comunicación Colectiva
Mag. Erick Hess Araya, Escuela de Ciencias Políticas
D.E.A. Pascal Girot Pignot, Escuela de Geografía
M. Sc. Claudio Vargas Arias, Escuela de Historia
Dr. Jorge Sanabria León, Escuela de Psicología
Mag. Carolina Navarro Bulgarelli, Escuela de Trabajo Social
Dr. Javier Tapia Balladares, Instituto de Investigaciones Psicológicas
Dr. Anthony Goebel Mc Dermott, Posgrado de Historia
Dr. Alonso Ramírez Cover, Centro de Investigaciones y Estudios Políticos (CIEP)
Darla Villarreal Medina, representante estudiantil
Dra. Isabel Avendaño Flores, Facultad de Ciencias Sociales